Skilda meningar kring kärnavfallsavgiftens storlek

I Sverige har vi ett robust finansieringssystem som i grunden fungerar mycket bra, enligt Carl Berglöf som är kärnkraftsansvarig på Energiföretagen Sverige.

– Det har sedan det sjösattes 1981 säkerställt en betydande del av det som ska finansiera omhändertagandet av det radioaktiva avfallet från vår kraftproduktion, säger Carl.

Aktiefonder och förlängd tid

En grundtanke med det svenska systemet är att långsiktigheten borgar för stabilitet och att till exempel plötsliga avgiftsändringar kan undvikas från period till period givet att ingen ny avgörande information framkommit. Under året väntas nya placeringsregler antas för finansieringssystemet vilket innebär att Kärnavfallsfonden får i mandat att placera upp till 40  procent av kapitalet i aktier. Dessutom har inbetalningstiden förlängts från 40 till 50 år.

Kärnkraftsindustrins grundinställning är, vilket framgår av industrins remissvar och som dessutom är lagstadgat, att industrin ska betala för de kostnader som uppstår för det radioaktiva avfallet och därmed ta fullt ansvar för sina restprodukter.

– Frågan handlar om i vilken takt som pengarna ska betalas in, vilka osäkerhetsmarginaler som ska vägas in och storleken på de säkerheter som ska ställas, säger Carl Berglöf.

Högre kostnader på förslag

Att en högre andel aktier nu får nyttjas samt att en längre inbetalningstid ska användas som beräkningsgrund är båda faktorer som verkar i en riktning mot lägre årliga inbetalningar. Trots det föreslår SSM en höjning av avgiften med i snitt 60 procent. Det beror delvis på att kärnkraftsägarna har aviserat att några reaktorer ska tas ur drift under avgiftsperioden 2018–2020, vilket innebär att ett färre antal reaktorer ska stå för hela kostnaden.

Den effekten blir särskilt tydlig för Oskarshamnsverket som redan stängt ner de två reaktorerna O1 och O2 vilket medför att O3 måste bära hela avfallskostnaden för alla tre reaktorerna. Enligt förslaget får O3 nära en fördubbling av kärnavfallsavgiften. Men de största skillnaderna i avgiftsförslag mellan SSM och SKB grundar sig i olika bedömning av prognoser för framtida kostnader för slutförvaret, olika syn på kärnkraftsbolagens produktionsprognoser och olika syn på vilken diskonteringsränta som ska antas.

Olika syn på byggindex

Exempelvis kan nämnas att SKB baserar sin extrapolering av framtida byggkostnader på indexvärden som inte påverkats av bostadsmarknadens extrema uppgång de senaste åren. Indexvärden från 2007 har starkt påverkats av den heta bostadsmarknaden som drivit fram kvalitetshöjningar inom byggbranschen. Dyrare lägenheter har drivit fram kräsnare kunder som ställer nya krav på materialval i bostäderna – den så kallade ”kakeleffekten”.

– Indexvärden influerade av den typen av effekter kommer inte att ge realistiska prognoser för byggkostnader för en industriell anläggning, säger Carl. Sammantaget ger SSM:s bedömningar av framräknade kostnader för slutförvaret, som inkluderar dessa byggindex, en ökning med nästan 25 miljarder kronor eller 23 procent.

Mängden producerad el viktig

SSM anser också att kärnkraftsindustrins elproduktionsprognoser är överdriva. Här finns en misstanke från myndighetens sida, vilket framgår i remissunderlaget, att industrin uppger höga prognoser för att få avgiften, som slås ut per kilowattimme, att bli lägre. Industrin hävdar å sin sida att de av skäl kopplade till otillbörlig marknadspåverkan inte kan kommunicera annan information än vad som lämnats till marknaden.

– Det handlar inte om att på något sätt smita undan avgifter, säger Carl Berglöf. Från industrins sida vill man ge så pricksäkra prognoser som möjligt för att undvika kraftiga avgiftshöjningar i framtiden.

SSM hänvisar till att industrin historiskt inte levt upp till tidigare angivna prognoser. Kraftbolagen understryker i sina remissvar att en lång period av omfattande effekthöjningar och moderniseringar har medfört en lägre produktion än förväntat under genomförandefasen, men nu när i princip alla större arbeten är genomförda är förutsättningarna mycket goda för att leva upp till höga prognoser. SSM:s prognos hamnar 9 procent under industrins produktionsprognos.

Projektkostnader och riskpremie

SSM och SKB har även skilda åsikter om vilka fasta förutsättningar som ska beaktas för projektet som helhet. Ett exempel är att SSM anser att SKB ska ta höjd för eventuella nya reaktorer som kan medföra nya bränsletyper och en anpassning i hanteringskedjan för de använda bränslepatronerna. SKB hävdar å andra sidan att nya reaktorer ligger utanför det rådande kärnbränsleprogrammet och måste, om det skulle bli aktuellt, beaktas i ett separat avfallsprogram.

En annan aspekt som får stor inverkan på kostnadsuppskattningen är vilken riskpremie som ska användas. SSM antar att 20 procent av kapitalet avsätts i aktier och att en riskpremie om 2,75 procentenheter ska användas. SKB påpekar i sitt remissvar att Kärnavfallsfonden förväntas få placera dubbelt så mycket (40 procent) av kapitalet i aktier samt att externa oberoende bedömare (KPMG och Citi) anger att 4–6 procentenheter är rimliga riskpremier för lågriskplaceringar. Som jämförelse nämner SKB att den genomsnittliga värdeökningen i kärnavfallsfonden varit 4,9 procent.

Beslut om avfallsavgifter och associerade säkerheter för perioden 2018–2020 fattas av regeringen i december 2017.