Det behövs en tydligare plan för vattenkraften

Second Opinion, 27 juni 2019 - Att vi står inför stora utmaningar på miljöområdet har få missat. Vi behöver skyndsamt minska utsläppen av växthusgaser till atmosfären. Samtidigt behöver vi förbättra ekologisk status i våra vatten och se till att bevara arter och naturtyper som annars riskerar att försvinna. Listan på problem kan göras lång, men hur gärna vi än vill så kan vi inte lösa dem alla, åtminstone inte samtidigt. Vissa mål står i konflikt med varandra och vi kommer tvingas göra avvägningar och prioriteringar.

Sedan den första januari i år har vi ny lagstiftning rörande vattenkraften med syfte att hitta en ny balans mellan vårt behov av förnybar el från vattenkraft och ett välmående ekosystem. Anpassning ska ske genom att vattenkraftsägarna själva ansöker om att få sina villkor omprövade mot modern miljölagstiftning. Gott så – men det svåra arbetet återstår fortfarande, nämligen att utforma och genomföra en process som ger önskat utfall inom acceptabla tidsramar.

I regeringens proposition 2017/18:243 Vattenmiljö och vattenkraft anges att det ska finnas en nationell plan för dessa prövningsprocesser. Planen ska ge en nationell helhetssyn så att vi får största möjliga nytta av miljöåtgärder i vattenkraften och minsta möjliga påverkan på elproduktionen, inklusive vattenkraftens förmåga att balansera elsystemet. Havs- och vattenmyndigheten har fått regeringens uppdrag att med hjälp av Energimyndigheten och Svenska kraftnät ta fram ett förslag till en sådan nationell plan.

Myndigheternas arbete med planen såg länge lovande ut. De delar som presenterades längs vägen var genomtänkta, tydliga och låg i linje med energiöverenskommelsen och propositionen Vattenmiljö och vattenkraft. Energiföretagen satte särskilt stort värde på den transparens och samarbetsvilja som myndigheterna uppvisade under arbetets gång. Men någonstans i slutskedet ändrade planarbetet karaktär. Remissutgåvan av planen innehåller genomgående svaga och otydliga formuleringar kring vad som är väsentlig påverkan på energisystemet och förbiser svåra målkonflikter. Därtill saknas tydlig vägledning kring den mycket utmanande genomförandeprocessen. Den nationella planen måste bli tydligare om den ska tjäna sitt syfte!

Tydlighet kring riktvärdet är nödvändigt
I en värld där resurstillgången är begränsad och tiden är knapp behöver vi göra prioriteringar. Vi måste satsa resurserna där de gör som mest nytta. Det behövs tydliga kvantitativa ramar för att denna prioritering ska ske.

I sin gemensamma strategi för åtgärder i vattenkraften från 2014 angav Havs- och vattenmyndighetens och Energimyndigheten själva ett nationellt begränsande planeringsmål på 1,5 TWh (2,3 % av vattenkraftsproduktionen ett normalår) för miljöåtgärder i vattenkraftverk. Myndigheterna skriver i strategin att: "planeringsmålet ska ses som en gräns för väsentlig påverkan på energisystemet". Denna siffra har sedan upprepats i vattenkraftdialogen, i energiöverenskommelsen, i förarbetena till ny lagstiftning och så vidare. Det är också denna siffra som ligger till grund för branschens frivilliga fondlösning för finansiering av vattenmiljöåtgärder.

I remissutgåvan av planen skriver myndigheterna nu riktvärde istället för begränsande planeringsmål och skapar osäkerhet kring hur detta riktvärde ska tolkas, vad som ingår och på vilka grunder det kan ändras. Det står till exempel att riktvärdet inte anger någon gräns för vilka miljövillkor som kan föreskrivas, samt att det kan påverkas både av Natura 2000-lagstiftningen och vilka miljöåtgärder som har genomförts. Detta är olyckligt och ger oklara förutsättningar för genomförandet av planen.

Vad som är betydande påverkan på energisystemet avgörs rimligen av förhållanden på energisystemsidan; exempelvis produktionsmix, kapacitet på utlandsförbindelser, förmåga till förbrukningsanpassning med mera. Det är det riktvärde som behovet av vattenmiljöåtgärder ska vägas av emot. Självklart måste riktvärdet kunna ändras om samhällets behov av elektricitet från vattenkraft ändras, men ett sådant beslut måste grundas i en ny nationell politisk överenskommelse om energisystemets utveckling.

Delarna om reglerförmåga är bra men inte färdiga
Vattenkraft är ett produktionsslag med hög planerbarhet, det vill säga att vi i stor utsträckning kan bestämma när el ska genereras. Ibland talar vi om detta som flexibilitet eller förmåga att reglera och balansera kraftsystemet.

Planförslaget innehåller en hel del bra text kring vattenkraftens reglerförmåga och även en skiss till metodik för hur den ska värnas i prövningarna. Men dessa delar är långt ifrån färdiga och de analyser som genomförts under planarbetet har endast berört en delmängd av de åtgärder som kan komma att föreskrivas.

Precis som myndigheterna själva konstaterar finns det åtgärder som inte påverkar energiproduktionen, men som har stor påverkan på reglerförmågan. Det handlar om åtgärder som inte ger ett ökat spill, men som begränsar hur vatten får flyttas i tiden. Sådana inskränkningar minskar flexibiliteten och gör att vattenkraftsproduktion flyttas från timmar med högt elbehov till timmar med lägre elbehov. Under högbehovstimmarna ersätts då den förlorade vattenkraften med annan planerbar och till stor del importerad fossilbaserad produktion.

Här behöver myndigheterna ta ytterligare steg för att säkerställa att inte beslut fattas som får betydligt större konsekvenser än vad beslutsfattaren hade avsett.

Nationell helhetssyn omfattar även åtgärder i Natura 2000
Energiföretagen bedömer att myndigheterna grovt underskattar målkonflikten mellan vattenkraft och bevarandeplaner för Natura 2000-områden. Planförslaget innehåller visserligen en uppräkning av Natura-2000-områden och indikationer om förlust av betydande energi- och effektvärden, men siffrorna är missvisande och en underskattning. Många av de åtgärder som föreskrivs i dagens bevarandeplaner skulle ha stor påverkan på hela avrinningsområdet och alla dess kraftverk, inte bara de kraftverk som ligger inom Natura-2000-området. Utan en ordentlig konsekvensutredning och samlad prioritering innehållande även dessa målkonflikter har regeringen ingen kontroll och ingen nationell helhetssyn.

Vi behöver en tydligare plan för genomförandet
Att ompröva alla vattenkraftens villkor under 20 år är en stor utmaning. Hela planen hänger på en fungerande och effektiv regional samverkan. Här finns fortfarande allt för många frågetecken. Som planförslaget nu är skrivet ser vi en risk att de komplexa avvägningarna måste avgöras i domstol, eventuellt efter hänskjutning till regeringen, och inte i de bredare samverkansfora som planförslaget beskriver. De tre myndigheterna behöver nu, tillsammans med berörda parter, ta fram och beskriva en process för hur denna samverkan ska genomföras.

De utmaningar vi har framför oss må vara stora, men inte oöverstigliga. Det är inte första gången vi tar stora kliv i en ny riktning. Energibranschen arbetar för fullt med att bygga framtidens hållbara energisystem och vattenkraft med moderna miljövillkor är en av de viktigaste pelarna i detta bygge. Vi ser fram emot att genom konstruktiv samverkan anpassa vår vattenkraft så att den på bästa sätt svarar upp mot framtidens behov. Men vi behöver en tydligare plan.